[过程监控]聚焦绩效运行监控之道

为何要跟踪监控

绩效运行跟踪监控是全过程预算绩效管理的重要组成部分，是绩效目标管理的延伸和绩效评价的前置。我们知道，企业会围绕利润最大化的目标时刻监控生产经营活动。政府是为全社会提供公共产品与服务，如何监控自身的管理与服务活动？在预算绩效管理模式下，政府支出以“结果”为导向，而“结果”在支出之前就以“绩效目标”的形式明确了，有目标和结果了，自然延伸出过程控制的环节。因此，绩效运行跟踪监控是预算绩效管理自然的一部分。

绩效运行跟踪监控能够排除预算与绩效执行中的不确定性。经济社会运行中存在诸多不确定性，我们制定各项制度与规则就是在降低各种不确定性的不确定程度。但制度与规则不可能包罗万象，不可能把所有的政府行为框定起来。实践表明，即使我们严格按照制度规则行事，在预算执行与工作开展中还是存在很多不可预知的事件。通过绩效运行跟踪监控，我们就能够提前评估与预测预算执行与工作开展中的不确定性，使得预算执行与绩效运行朝着明确的目标推进。

实施绩效监控能够保障绩效目标的实现，避免绩效未达预期被问责。绩效目标的设定、绩效评价的开展都不是一种形式，“花钱必问效、无效必问责”意味着，谁承担财政支出，谁承担着绩效责任。在绩效不能达到预期目标的情况下，支出单位就存在被问责的风险。通过绩效运行跟踪监控，提前预知绩效的实现程度，排除干扰绩效实现的因素，最大程度地完成绩效目标，支出单位才完成了“受托责任”。

重点项目绩效运行跟踪监控能够起到以“点”带面的作用，提升整体财政支出的效率与效益。工作中的有效方法是抓主要矛盾。财政支出的面很广，绩效运行跟踪监控不可能面面俱到，把所有的财政资金纳入进来。一般来说，财政部门或主管部门都是针对重点支出项目进行绩效运行跟踪监控。而抓住了重点，保障了重点支出的绩效实现，整体财政支出的绩效也不会偏离太多。

跟踪监控做什么

绩效跟踪与绩效目标管理、绩效评价及结果应用作为预算绩效管理的四个环节，是一个系统的不同部分，在工作要求上也不尽一致。对于支出单位来说，绩效运行跟踪监控要求做好以下几项工作：一是应定期采集绩效运行信息并汇总分析。支出单位应当以月、季或半年为周期，采取财政支出及工作开展情况的信息，并予汇总分析。目前的绩效运行跟踪监控工作多是以半年为周期，即在一个预算年度的中期开展绩效运行跟踪监控工作。

二是对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。在绩效信息与资料分析的基础上，把绩效目标中所设的各项指标与实际进度进行比较，看哪些项目是超前的、哪些项目是正常的、哪些项目是滞后的，根据项目进度不同采取不同的措施。

三是跟踪监控中发现绩效运行与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。各种不确定性的存在，使得实际工作开展不可能整齐划一地沿着目标方向推进。当在跟踪监控中发现绩效运行与预期绩效目标发生偏离时，应当查找原因，根据实际情况采取相应的措施，确保绩效运行与预期绩效目标一致。

监控的内容

一是监控预算执行。预算执行进度是绩效运行跟踪监控的核心指标之一。实践中，存在的主要问题是预算执行进度滞后，即受各种主客观因素影响，年度预算在中期执行缓慢，有可能影响整个年度的预算执行。预算执行滞后，通俗地说就是“花钱慢”，也是问题吗？我们可以从三个层面分析。

从经济增长层面看，在经济下行条件下，迫切需要积极的财政政策稳增长。积极的财政政策就是财政支出更加宽松，安排了支出花不出去，对经济增长就起不到作用。财政支出具有乘数效应，一块钱的财政支出能撬动几块钱的社会支出。少花一块钱，就等于少撬动几块钱社会支出，这就使得积极财政政策的效果大打折扣。

从公共服务层面看，财政支出是向全社会提供公共服务的，钱没花出去，说明你未向社会提供相应的公共服务。公共服务的缺口会影响到居民和企业等市场主体。公共服务提供不及时、不全面，会影响政府形象。

从公共需求看，社会上的公共需求是无限的，财政资金是有限的，把有限的财政资金用在需求最迫切的领域，才是发挥财政资金的最大效益。某单位或某领域支出进度慢，就使得这财政资金不能及时地用到其他更加迫切的领域，资金躺在那里不动，对财政资金来说就是浪费。

二是监控产出进度。通过跟踪监控，看项目产出进度是不是与预算匹配、与工作计划匹配、与时效指标匹配、与项目实际匹配。在预算单位没有提供工作计划，没有编制时效指标，绩效判断依据不充分的情况下，主要看绩效进度在时间上是不是合理。比如：对上半年绩效进行跟踪监控，一般来说，绩效进度应大于等于50%，30-50%是滞后，30%以下严重滞后。有的工作会年底集中开展，但不可能大部分工作都在年底。

三是监控效益实现情况。通过跟踪监控，评估财政支出预期效益指标的实现程度。实践中，由于预算单位效益指标表述的不够明确、具体、可量化，在缺乏资料支撑的情况下，效益监控主观性较大。另一方面，效益的发挥会有时滞，效益实现进度的监控应具有一定的前瞻性，同时适当放松当期考核标准。

结果的运用

首先，应根据监控情况对年度绩效目标实现情况进行预判。按照现有的执行进度，评估和预判年度绩效目标可实现的程度有多大。年度绩效目标实现程度的预判级别大致可分为能够提前实现、能够如期实现、能够延期实现、难以如期实现、难以实现。实际操作中，应客观判断与主观推测相结合，主要依据预算单位提供的资料，结合宏观环境与支出单位实际情况，做出尽可能客观的预判。既然是预判，就不可能全部都与最终结果一致；预判的目的不是追求与最终结果的一致性，而是在于通过预判进一步督促支出单位加快执行进度，确保绩效目标如期实现。

其次，应查摆预算执行及项目实施中的问题并提出改进建议。通过绩效跟踪监控，会发现支出单位在预算执行及项目实施中存在的一些问题。这些问题在绩效评价中提出来只能对后续支出起到作用，而在绩效跟踪阶段提出来，对当期的支出也会起到作用。对于预算执行滞后或绩效未达预期的，应当分外部因素、内部因素、客观因素、主观因素等进行分析；对于预算执行合理，项目绩效达到预期，要评估项目实施中是不是存在影响效率与效益的问题，导致这些问题的原因是什么。最后应指出，要克服上述因素的影响，解决项目实施中的问题，预算单位应采取哪些措施。