[美国、墨西哥]美国、墨西哥两国林业发展绩效考核制度的启示

摘要：美国、墨西哥森林资源丰富，林业管理先进。介绍了两国森林资源及管理、林业政策、项目资金及财务管理、人员机构及执法等方面的经验，尤其是其重视生态环境保护、林业计划和规划执行较好、林业项目运行规范有效、公务员监督机制健全和严格的绩效考核制度。两国的管理制度值得我们借鉴。提出了我国林业改革与发展相关建议。

关键词：美国；墨西哥；林业管理；林业政策；双边合作

为学习和借鉴美国、墨西哥在森林资源、公务员管理及林业机构内部监督管理等方面的做法与经验，应美国林务局、墨西哥国家林业委员会的邀请，经国家林业局批准，10 月19~28 日，国家林业局考察团一行6 人赴美国、墨西哥进行了考察。在美国林务局、墨西哥国家林业委员会的协调安排下，考察团先后考察了美国的纽约、华盛顿、加州和墨西哥，与美国林务局、墨西哥国家林业委员会有关机构的官员、专家进行了座谈和交流。考察过程中听取了美国林业及林务执法和调查情况介绍，了解了人力资源管理、项目资金管理等方面情况。听取了墨西哥林业政策、资源、项目、资金管理等情况介绍，并与墨西哥国家林业委员会有关官员就双边合作的有关问题交换了意见，形成了合作备忘录基本框架。考察期间，考察团还实地参观了美国、墨西哥生态建设、森林资源管理等方面的成效。

1考察概况

1.1林业资源及管理

美国森林面积2.98 亿hm2，占土地总面积的33%，人均拥有森林面积1.12 hm2。其中，用材林地(年产材能力在1.4 m3以上的林地)1.98 亿hm2，占森林总面积的66.4%；保留林地(根据法规禁止采伐的林地，如自然保护区等)1 400 万hm2，占4.7%；其他林地(年产材能力在1.4m3/hm2 以下的林地)8 600 万hm2，占28.9%。是世界最大的木材出口国和最主要的纸浆和纸产品输出国之一，森林旅游业发达，每年吸引游客达15 亿人次。全国国有林主要由林务局管理，州有林和私有林由州林业机构管理，用材林中的73%由个人或私营企业经营，27%由联邦政府、州政府或其他公共单位管辖。

墨西哥林业发达，天然植被面积13800 万hm2 ，占国土面积的71%，森林面积6480万hm2（ 世界排名第十二），占国土面积的33%。国有林占5％，私有林占15％，公有林占80％，其中包括由土着居民团体管理的公有林地和社区林地。全国大约60%的森林面积为社会(合作农场和社区)所有，大约9000 合作农场和社区拥有森林，其中3014 个合作农场依靠林业生产活动作为其主要收入来源。社区林业开展得比较好，大约有1200 万人的生计依赖森林，土着居民的主要生活来源于森林。为发展森林，规定私人经许可采伐一棵树必须种十棵树，利用林地进行建设学校等公共建设的单位必须种3 倍林木的财政机制。由于墨西哥在防止毁林方面加大了工作力度，在过去10年中，净毁林的速度降低了50%以上。

1.2林业政策

美国是分权制国家，没有颁布《森林法》，针对不同时期的问题和特点，由国会通过、总统颁布的各种法规对指导森林经营活动起着重要作用。为了保证这些法规的实施，林务局官员在广泛听取各方面的意见后，编制10 年规划，每隔5 年修订一次。这些规划一经确定就不得任意变更，以维护法规的尊严。各州也根据本州的情况编制自己的法案，以指导地方的林业事务。通过法律手段支持林业活动，保护森林，发展林业，这是美国森林经营管理中的显着特点。

墨西哥规划到2020 年，森林减少量为零。为了达到这一目标，2010 年成立了全国林业委员会，制定和实施林业战略规划（2000~2025），支持可持续生产和保护森林资源，是国家发展的组成部分。为支持战略规划的实施，政府通过了一系列修正法，如水资源法、森林法，农村可持续发展法等，还成立墨西哥森林基金会，实施创新计划，例如建立以市场为基础的机制（有偿环境服务），建立新的保护和恢复森林的财政机制。

1.3项目资金及财务管理

美国在项目资金管理中，希望更多人参与到项目中，追求利益最大化，充分发挥项目效益，建立了项目内部和外部合作机制，项目既要实现管理部门的目标，又要考虑参与者的目标，实现各种利益的兼顾和统一，并且加强项目的监督和跟踪检查。

墨西哥国家林业委员会，通过项目对林地所有者提供技术和财政援助，支持各种活动，提高林地生产力和生产多样化，实施保护和恢复活动，提高发展和管理森工企业的能力建设，对林地所有者提供的环境服务进行补偿。政府安排资金实施项目，管理部门与实施者签订详细的协议和合同，同时，鼓励他们管好森林，在经济上给予一定补偿。新的补助，只先补助一部分，另一部分要跟踪检查项目达到预期目标和质量标准后才兑现。政府还支持他们开展其他的活动，如灶改造、节柴灶等项目。如开展可持续发展和保护生态方面的活动，也有项目支持。在项目资金管理方面，一是有资金管理规章制度，把资金给社区或个人，要签订项目资金协议；二是派技术人员帮助完成项目；三是派人检查项目是否按协议规定的要求完成。

1.4人员机构及执法

美国从中央到地方有一套完整的林业管理体系，组织健全，体制稳定，分联邦林务局、大区、林管区和营林区四级管理，联邦政府农业部林务局是统管全国林业事务的行政单位。全国林业系统有职员3 万多人，其中专家、技术人员分别占30%，行政管理人员占40%；有林业志愿者30 多万人。林业职员录用严格实行招聘原则、系统原则和不允许原则，而且必须张贴招聘广告、网上公布，每个岗位要在美国公众网上公告30 天，包括工作岗位，工资待遇等。每年要对职员进行一次业绩评估，分5 个等次，业绩评估结果作为涨工资、晋升等方面的重要依据。1994年以后，美国采取林业综合执法，执法人员、专家及其他非执法人员联合调查。执法人员上岗前要经过6 个月的培训，持证上岗，而且每年要参加一次为期一周的系统培训。各大区的林业执法人员不仅承担保护森林的职责，而且还要负责林区各类案件的调查和处理，包括贩毒等各类刑事案件。监察长办公室主要职责是防止公众将项目资金用错、相关官员违法违纪、公职人员滥用职权，还防止围农庄侵犯利益的事发生。同时，还负有审计和调查的职权。

墨西哥国家林业委员会负责计划和实施林业政策，其目的是促进森林资源的可持续利用，保护和恢复生态系统，以便为林地所有者提供收入，改善其生计，减少贫困，维护森林提供环境服务（水、生物多样性、气候变化减缓与适应）的功能，提高林业部门参与国民经济的能力。

1.5双边合作

2011 年10 月27 日，考察团与墨西哥自然环境保护部进行了会谈，双方就合作形式、合作领域等有关问题进行了深入交谈，确定了联络机制，认为双方的合作应更广泛、更长久。双方还一致认为应加强沟通联系，进一步细化和完善合作备忘录，尽快提交双方有关负责人签署。

2体会和收获

2.1重视生态环境保护

美国、墨西哥两国非常重视林业的可持续发展和生物多样性的保护，对林业的资金投入较大，而且重视各方利益，林业经济发达，生态保护得较好。考察过程中，无论是在飞机上，还是在大巴车上，考察团看到的几乎是绿色，很少看到荒山荒地；看不到水土流失，看不到生态灾害，河流清澈，森林保护得很好。城市绿化很好，绿化率和人均占有绿地面积都很高。墨西哥还在社区林业方面取得较大的进步，社区和合作农场直接从事森林管理和其他生产活动，开展保护和恢复森林行动，保护了森林和相关的生物多样性，同时，为减少贫困做出了贡献。

2.2林业计划和规划执行较好

美国每隔10 年编制一次林业规划，每隔5 年修订一次。林业计划分国家级计划和地方级计划，联邦林务局在国有林系统内建立三级计划，以实施国家级林业计划对国有林系统提出的任务与要求，即针对大林区的区域指南，针对林管区的林管区计划和针对营林区的营林区计划。他们的所有林业活动都是按规划和计划进行，任何一届政府都不得随意改变。虽然在我们看来有点古板，但他们不重复建设和多头投资，既节约资源，又节约成本，并保护计划执行的连续性。值得我们学习、借鉴和反思。

2.3林业项目运行规范有效

美国、墨西哥在林业项目及资金管理方面，制定了相应的规章制度，管理形式灵活、规范，充分考虑了各方利益。如美国林业部门要做一个项目，必须看项目是否符合标准、环保等方面的要求，要通过签订合同或投标，才能取得项目实施权，而且管理部门、监察长办公室还要对实施进度进行监督检查。墨西哥在项目管理方面，一是良好的机制，严格执行规章制度；二是有类似于森林基金会管理资金；三是根据业绩情况支付资金；四是严格选择项目实施地点；五是跟踪项目进度，检查资金使用效益。如在有偿环境服务项目机制创新方面，根据联邦权利法，将征收的部分水费作为项目基金来源，基金由墨西哥森林基金会管理，根据与林地所有者签订的合同条款，在5 年期间，允许每年向林地所有者拨款，并实行以业绩为基础的支付方式。

2.4公务员监督机制健全

美国对公务员的监督力度大，而且规范，机制健全，既有内部监督机制，又有外部监督机制。在内部监督机制方面，行政、立法、司法机关之间独立行使职权，又相互制约，还有监察部门监督。在外部监督机制方面，一是政务公开。美国各级议会允许公民旁听会议，听取民众的意见，接受民众的监督。二是信誉监督。美国政府不仅重视企业的信誉，也非常重视个人的信誉。建立个人信誉档案是目前美国社会最为流行的监督工具，其方法是将个人不诚实的行为材料存入个人信誉档案库里，档案资料库通过计算机在全国联网，法律允许每个公民在经过本人同意的前提下查阅他人的信誉资料。信誉监督是一种比较有效的监督，对规范公民的道德行为起到积极作用。三是舆论监督，通过媒体等手段实施监督。

2.5“能下”的配套环境

一是高工资。美国政府高层公务员的年薪在10万~20 万美元，扣除的个人收入税、社会安全和医疗保险费合计约为年薪的30％。二是就业门路广。由于美国的经济基础比较好，就业机会多，加上公务员的学历大都在大学以上，有丰富的工作和管理经验、良好的口头表达能力、广泛的人际关系等，如果他们辞职或提前退休，往往能重新找到自己满意的工作。三是良好的社会保障体系。美国政府非常重视社会保障体系的建立和有效运作，并通过立法确立其管理办法。健全的社会保障体系，为政府管理人员“能下”创造了良好的经济条件。

2.6严格的绩效考核制度

美国公务员的绩效管理制度从1883 年的公务法到现在，不断发展和完善。公务员绩效管理制度从制定考评计划开始，确定考评标准，实施考评管理，进行信息反馈、总结和改进工作，乃至运用奖惩制度巩固考评结果，管理过程十分完善。既注重了考评工作的核心即考评计划的制定，又体现出考评是手段而非目的的绩效管理原则。突出表现在，绩效考评计划的制定十分具体严谨，注重运用培训手段促进考评工作的顺利进行；考评内容侧重工作的主要职责，从而引导公务员锻炼自我，以便更加胜任岗位；绩效管理制度有完善的法律法规支持，考评方案均援引或对照法条进行解释；注重对公务员绩效的指导，即体现以评促改的原则；绩效考评后的处罚程序严格。

3启示与建议

3.1进一步加大生态环境保护和建设力度

“十五”以来，我国通过实施退耕还林、天保工程、三北防护林建设等重点生态工程，生态环境恶化趋势得到有效遏制，生态环境明显改善，但生态功能还不稳定，有的地方仍比较脆弱，生态环境保护和建设工作有待加强。建议：一是强化林业规划的法定性和实施的连续性；二是加大防沙治沙工作力度，防止沙漠化；三是强化森林抚育工作，将森林抚育作为提高森林质量和效益的重要手段，进一步加大资金投入；四是大力推进中低产林改造工作，充分发挥我国林地生产力和效益；五是加强生物多样性保护，尤其是野生动植物极小种群的保护，强化种质遗传基因工作，增强我国林业的可持续发展能力。

3.2完善林业项目投资结构

美国、墨西哥在林业项目投资方面，管理部门主要是制定项目目标和监督实现项目目标，对项目实施的过程及资金开支渠道较少作出具体规定，项目实施单位有较大自由度。目前，我国林业建设项目大部分没有管理费用，而基层单位在开展项目作业设计、组织项目实施、检查验收等工作任务较重，费用开支较大，加之，地方财政困难，一定程度上影响了项目的实施成效。有的单位为了保障项目的实施和管理工作的正常开展，发生了挪用、违规使用其它项目资金行为。建议在项目安排时，安排一定比例的项目管理费用或明确项目管理费用开支渠道。

3.3加大林业公务人员的交流和选拔

美国各级业务类公务员的任用实行公开考试和晋升必考。当出现职位空缺时，政府通过各种媒体发布招考公告，机关内部人员和社会符合资格条件的人员都可报名应考，并依据考试成绩取得平等的任用机会。晋升考试为优秀人才的脱颖而出提供了渠道，也扩展了政府选择优秀人才的视野。因此，美国各级业务类公务员的公开考试择优任用的做法值得借鉴。建议：一是国家林业局将部分司局级以下公务员职位面向社会和基层公开招考，增加社会及基层优秀公务员在国家林业局机关的比例；二是选派部分司局级以下公务员到地方任职，加大国家林业局和地方公务员的交流力度，进一步优化林业公务员的结构。

3.4强化对林业干部的监督和管理

当前，我国林业项目多，投资巨大，林业干部职务犯罪呈上升趋势，林业系统的廉政建设任务艰巨、复杂。为加强对林业干部的监督和管理，建议：一是进一步完善监督机制，加强新闻媒体和群众的监督，扩大群众的知情权、参与权和监督权；二是严格执行离任审计制度，对领导干部在任职期间工作业绩、经济管理状况以及廉洁自律等多方面情况进行全面审计；三是建立廉洁高效的权力运行机制，规范林业重点工程的管理，建立和完善廉政风险防控机制，在源头上预防腐败。
（来源：林业经济）