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cademic research

 

   

学术研究

    

三年滚动预算执行的绩效管理与评价

童伟

（中央财经大学）

对于三年滚动预算执行来说，

绩效管理与评价极为重要。三年滚

动预算不仅提出了具有约束力的预

算总量框架，政府和政府各部门未

来数年间预算编制与执行必须遵守

的支出限额，还要求各部门必须就

限额内预算的实施提出全面、详尽

的产出和结果目标，以及对部门活

动数量、质量及有效性进行识别、

度量、监督、检查和评估的关键性

绩效指标，以便相关部门和公众对

其活动进行了解与判断，查看及监

督其活动是否达到了预期的目标。

与此同时，在滚动预算的执行

过程中，对部门预算的阶段性执行

结果进行的监督与评价，是各管理

部门以及财政部门判断项目对否切

实可行、是否需要调整、是否可以

延续、是否应该立即中止的重要依

据，同时也是使滚动项目库中的项

目能够真正滚动运行起来的极为重

要的基础。然而，就当前我国预算

绩效管理的实际情况来看，尚存在

多方不足，这些不足之处会对三年

滚动预算的绩效管理带来一定的不

利影响，由此，有必要进行探讨。

一、当前绩效管理和评价存在的
问题及其对滚动预算的影响

    

我国的绩效预算虽已经开展

多年，但绩效预算理念尚未真正树

立，至今仍有一些部门把绩效预算

管理当作额外工作来应付。除此之

外，对于什么是绩效管理，绩效管

理的核心是什么，大多数部门至今

依然语焉不详，导致绩效评价核心

概念认识不清晰；重评价过程，轻

评价结果，评价结论实际应用效力

下降；绩效评价的重心发生偏移，

评价结果可操作性不强；评价中的

不规范导致权力寻租出现，并对评

价结果的公正产生了一定的负面影

响，这些问题的存在都在一定程度

上削弱了预算绩效管理的有效性，

也会对滚动预算执行产生一定的不

利影响。

（一）绩效评价核心概念普遍

认知不清

绩效目标是建设项目库、编

制部门预算、实施绩效监控、开展

绩效评价的重要基础和依据，也是

绩效管理最为核心的指标。但对于

绩效目标的设定，很多部门的理解

和认识并不清晰。在长期的绩效考

评实践中常常可发现，绩效目标设

定相对完整与准确的极为少见，大

部分部门都将其视同于宏观战略目

标，往往以国家、地区或部门的总

体规划取而代之，致使这一对于预

算绩效管理与绩效评价来说最为重

要，具有全面统筹及实际指导意义

的关键性指标形同虚设。

例如，某医改项目将其绩效目

标设定为：“改善患者就医环境，

促进医疗水平发展，提高医院综合

医疗能力。”这样的绩效目标是最

为典型的三无目标：无项目特色，

无部门特征，无时效特点。既可

以适用于基础设施建设类项目，也

可以适用于设备购买项目；既可以

适用于北京的医院、也可以适用于

上海的医院；既可以适用于过去时

段，也可以适用于未来年度。既不

具有保障项目决策与国家发展战略

和公共政策相一致的指导意义，也

无约束项目资金按政策优先方向配

置的实际功能，更无针对结果进行

考评的细化量化指标。

这样的绩效目标看似没有错

误，但实质上不论是对于年度预算

来说，还是对于滚动预算来说，都

贻害无穷。正是因为绩效目标的不

明确、不清晰，才导致项目内容不

匹配、实施方案不科学、管控措施

不严密、资金安排不合理。对于滚

动预算来说，绩效目标不明确的危

害则更大。绩效目标不明确，使对

滚动预算项目进行年度以及中期评

审，以查看项目的实施是否与预期

的目标相一致、是否围绕目标开展