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学术研究

    

A

cademic research

活动、各项活动的优先序安排是否

合理、预算资金的配置是否匹配、

项目能否实现预期效果，项目是可

以继续实施，还是需要进行局部调

整，抑或需要立即中止时，缺乏具

有科学合理的比对依据和评判标

准。正是因为绩效目标的不明确，

年度及中期评审将很难得出科学合

理的结论，也使得最终据此得出的

对滚动预算项目能否继续实施进行

的判断，其准确性受到较为严重的

影响。

（二）绩效评价重心发生偏

移，评价结论可操作性不强

在滚动预算中，绩效评价的

关注点应在于查看项目实施情况，

给出预算可否继续实施的结论，因

此，对于财政资金使用效果的评

判是最为关键的。对效果的评价通

常从社会效益、经济效益、环境效

益、满意度指标等方面进行测度。

由于财政资金的使用一般不以追求

经济效益为重心，也有很多资金的

使用并不具有环境效益，由此，对

于绝大部分财政资金来说，对其效

果的评价主要从社会影响、服务对

象满意度等角度来进行衡量。

但困难的是，社会效益不像经

济效益那样可以通过设定一定的经

济指标来进行量化和度量。社会效

应往往较为宏观和抽象，可以通过

定性的方法进行描述，却很难通过

定量的指标来进行测量，例如全民

健身运动投入，可以测度其到底吸

引了多少民众参与到体育锻炼与健

身之中，但究竟对全民的身体健康

产生了多大的促进作用，则很难以

一个具体的数值予以体现。而且，

社会效益往往需要相当长一段时期

才能逐步显现，对社会效益进行的

当期实时评价也会因此而难以进

行。同样，对满意度指标进行的测

量也会因样本数据的采集、样本群

体的选择、测量成本的限制以及评

估时限的要求等，在实际评价中也

面临诸多困难。

鉴于对效果进行评价存在的

上述困难，评价者往往会避重就

轻，将评价的重心放在难度较小、

较易开展的领域，即对项目实施过

程的评价之上。对项目实施过程的

评价主要集中于对财政资金投入的

规范、及时、管理制度的健全等方

面，导致评估各方都更加关注预算

执行的管理过程，而非预算执行的

效果，使绩效评价变成了对财政资

金使用和管理的再次审计，从而偏

离了开展绩效评价的最终目的与主

要方向，使对预算绩效评判最为重

要，在评价框架体系中权重最高的

效果部分，评价依据不够充分，评

价结论不够准确，评价结果可操作

性不强。这样一个评价结果对于滚

动预算绩效管理来说，能够起到的

实际作用也会大受影响。由此，开