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A

cademic research

 

   

学术研究

    

的使用效益。

（二）基于增强部门预算绩效

管理角度

随着新公共管理理论与政府

再造运动的兴起，绩效管理已经渗

入到政府部门管理中，政府部门绩

效管理的理论创新主要体现在：

传统效率观念向绩效观念的转变；

强调公共责任与绩效管理；顾客与

结果导向管理。80年代初，英国内

阁成立了以雷诺为主的支出评估小

组，开始进行公共卫生支出的评价

工作，通过评估，发现英国卫生机

构有官僚主义、浪费、效率低下的

问题，并提出了许多有益的改革

意见。英国政府逐渐开展以授权-

责任-评价为中心的改革运动，到

1990年，由英国政府确认的绩效指

标有29个行业，多达2800多项。此

外，美国、澳大利亚等国家也进行

了预算管理绩效改革，并在民生改

善、政府透明度、财政支出效率等

方面有了很大的促进作用。

中国从20世纪90年代中后期

开始了新一轮公共预算管理改革，

如部门预算、收支两条线、国库集

中支付制度、政府采购制度等。所

谓部门预算，就是由政府的各个部

门编制，反映各部门所有收入和支

出情况的政府预算，即一个部门一

本预算。预算支出分为基本支出和

项目支出。基本支出实行定员定额

管理，人员支出按照工资福利标

准和编制定员逐人核定。项目支

出指的是行政事业单位为完成其

特定的行政工作任务或事业发展

目标而确立相关事业发展项目，

通过申请财政资金，保证项目的实

施。通过部门预算的实施，有利于

加强预算管理，增强政府工作的透

明性。但是，在编制预算时，由于

基本支出定员定额管理，在金额上

难以调整，为了从财政部门获取更

多的资金支持，有些部门单位就将

注意力集中到了项目支出上。在预

算编制时，不考虑立项是否满足现

实需求，私人部门从事该项目的效

益是否更佳、是否有相应的设备、

人员、资金作为保障条件，以各种

名目多立项目、乱立项目。所以，

必须通过绩效评估手段，加强预算

的绩效管理。一个项目如果要有一

个好的结果，仅仅只有事后绩效评

价是不够的，预算已经执行，即使

资金用的不是恰到好处，也无力挽

回。所以更需要注重项目的开始和

过程，尤其是在项目立项时把好

关。通过事前绩效评估，在预算编

制阶段进行评价，解决好“支持与

否”的问题，对增强项目支出绩效

管理起到了“未雨绸缪”的重要

作用。 

二、北京市事前绩效评估的现状
分析及问题研究

（一）制度分析及问题研究

北京市在进行事前绩效评估推

广的过程中，主要依据《北京市预

算绩效管理办法（试行）》、《北

京市财政支出绩效评价管理暂行办

法》、《北京市市级项目支出事前

绩效评估管理暂行办法》等政策性

文件，这些文件对事前绩效评估的

对象、基本内容、组织管理、方式

方法、工作程序、行为规范等方面

进行了规定，从而从制度层面推动

事前绩效评估的推广。

从现行制度上，可以看出制度

内容并不完善，以试行为主，尚未

形成全面系统的制度体系。而且，

北京市事前绩效评估所依据的管理

办法主要是财政局发文，国家并未

出台有关绩效管理、绩效评估、绩

效问责方面相关的法律文件，缺乏

法律的强制力和约束力，使试点单

位缺乏对评估的重视。在面对各方

利益博弈和多重阻力下，如果事前

绩效评估想在更大范围和更高层次

上发挥作用，必须通过立法，在法

律的跟进和生效下扩大推广范围。

（二）组织流程分析及问题研究

1.组织流程分析及其特点

根据图1，我们可以看出，北

京市事前绩效评估主要的参与者包

括财政部门，主要负责宏观的统筹

和安排；预算单位，主要负责通过

准备材料，对申请财政资金项目的

具体情况进行说明。在推广阶段，

试点单位主要包括市民政局、市人

社局、市教委等；第三方中介机

构，主要负责评估工作的具体实

施，在北京市事前绩效评估这一过

程中，第三方起到了主导作用。首

先，项目支持与否需要相关的资料

进行支撑，第三方协助项目单位准