36
37
实践探索
P
ractice&exploration
外部单据梳理、人员访谈、穿行
测试等手段对经济业务全流程进行
梳理，对潜在的市场风险、操作风
险、法律风险、声誉风险等进行关
键流程环节的风险管控，堵塞流程
漏洞、消除管理隐患，实现业务流
程再造。
业务流程再造，重新构造业务
流程线，既要防止国有资产流失、
保证财政资金使用的安全规范性，
又要提升公共服务效率，因此需在
流程线与安全性、效率性之间取得
良好的平衡点。安全曲线与效率曲
线的简易模型如图2所示：流程线越
长，即管控措施步骤越多，经济业
务活动风险性越低，安全性越高，
内部业务运转的效率越低。但安全
边际M
安全
=dy
安全
/dx=f'(x)和效率边际
M
效率
=dy
效率
/dx=F'(x)均呈现递减规
律，且效率边际呈现加速递减，安
全边际呈现减速递减，表明随着流
程线的不断增长，安全性的提高度
逐渐减弱，效率性的减弱性大幅提
高，暨当风险得以有效控制后，业
务流程多增加一个步骤，安全性提
高不再明显，效率性降低却愈加明
显，如图2所示。因此，要充分分析
单位经济活动业务，结合单位的业
务性质、经济活动规模、组织架构
等实际情况，在安全性与效率性之
间取得均衡点，在此基础上有效开
展业务流程设计工作，确保单位经
济业务活动符合相关规范要求、合
法合规，同时经济业务活动能保持
较高效率的运行。
流程再造是内部控制体系建
设的核心之一，流程再造要实现事
前的防范、事中的控制、事后的监
督和纠正，主要目的是实现“未病
先防”，将管控的关口前移，防患
于未然。因此，流程再造设计过程
中，要着重关注“事前环节”的风
险点管控，暨上述均衡点选取时应
主力研究事前环节，加强事前审批
流程的设计和落实，事中控制核实
业务按照事前审批结果开展，事后
进行最后的把关控制，从而合理设
置流程线。如：经费支出流程设计
时，应着重设计经费支出事前申请
审批程序，事中由经办人按审批结
果严格执行，在经费报销环节着重
核实执行结果与事前审批结果的一
致性。
（三）合理设置岗位，明确职
责分工
合理设置内控关键岗位，明确
责权分配，做得职、责、权一致，
是实现内部控制体系建设“制衡”
目的的基础条件。一是要合理设置
岗位，确保不相容岗位相互分离，
形成相互制约、相互监督的机制，
从而达到制衡的效果；二是要明确
岗位职责，理清各个关键岗位人员
在内部控制体系中的具体角色，清
晰自身岗位应承担的职责及业务流
转过程中应与其他岗位人员配合的
事项，从而确保内控关键人员在内
控体系实施中有效发挥作用，为内
控体系建设和执行奠定良好基础。
此外，合理设置内控关键岗
位，明确责权分配，还应落实内部
授权审批机制，防止贪污、挪用国
有资产现象发生。授权根据管理或
服务的重要性和金额大小确定，保
证各管理层次有权有责，避免越级
审批。工作人员根据岗位分工在授
权范围内行使职权、办理业务，体
现分权和授权。
（四）完善制度体系，确保相
互衔接
完善单位制度体系，使得制
度之间有效衔接，从而形成有效统
一的制度体系，是确保内控体系建
设有效性的最后一道关口，也是最
重要的一个环节。内部控制体系建
设并不是对行政事业单位现有管理
制度体系的全盘否定，恰恰是在现
有管理制度体系的基础上，通过风
险评估，查找当前管理体系中存在
的风险，梳理现行制度的空白、缝
隙、有效性，对其进行补充完善，
使现有制度从条条框的独立存在，
进阶成为彼此有机衔接组合的“制
度笼子”，消除制度间的缝隙与漏
洞，从而形成有机组合的系统的内
部控制体系，如图4所示。
需要强调的是，所构建的制
度体系具备规范性、有效性和可行
性，是确保内部控制体系建设有效
性的必要条件。因此，完善制度体
系的过程中，一要充分结合外部相
关政策规定，以确保所构建的制度
体系的规范性和有效性，二要充分
进行内部沟通及征求意见，以确保
所构建的制度体系的有效性和可