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追求合规到关注结果的预算绩效管
理模式迈进。力求在预算制度中实
现政策（目标和结果）与管理（产
出和激励）的有机融合。其中，最
为突出的改革举措之一就是，工作
始于2002年的从项目绩效评价入手
颁布了一系列与预算绩效管理改革
相关的文件，尤其是2009年6月22
日发布《财政支出绩效评价管理暂
行办法》（财预[2009]76号），初
步建立起财政支出绩效评价的管理
框架，标志着我国财政支出绩效评
价的全面正式启动。在后续推进过
程中，虽然2011年7月5日，发布的
《关于推进预算绩效管理的指导意
见》（财预011]416号），其意义
在于将财政支出绩效评价置于 预
算绩效管理的核心，对绩效评价的
重视达到前所未有的高度。但诸多
文件大都集中在规范预算绩效管理
办法，诸如绩效目标管理等。反映
到财政绩效评价实践中，一定程度
过于关注合规性和可计量，为了谋
求操作与管理的简单化和便捷性，
利用标准化软件测算结果，这种将
绩效评价视为简单的技术工具的做
法，往往把关注绩效价值取向的对
绩效预算评价的深层意义一定程度
忽略了，而单方面强调绩效评价的
工具意义带来的局限性或负面影响
却愈发显现，其带来的现实问题需
引起人大及财政部门的高度重视。
（一）机械的目标管理割裂了
预算相关利益主体的价值取向
结合绩效目标管理办法的规
定，无论项目预算绩效评价还是部
门预算整体绩效评价，都要求预算
资金使用者仅结合本部门三重一
大、中长期发展规划及年度重要工
作任务设定绩效目标和可量化的绩
效指标，并以目标为导向判断绩效
结果。这种本位主义下的目标设定
办法，人为地将预算单位或立项部
门与财政部门、其他相关部门及部
门的其他相关职能单位间的价值取
向拆解为一个个独立的个体目标，
与其对应生成的产出与效果指标
也会仅狭隘的以可量化的方式体
现。其负面影响表现为在“求同非
存异”的预算制度设定下，促进相
关者利益均衡和发展，即预算应以
各利益相关主体可持续发展为根本
目标难以充分实现。如某个警局将
“严打刑事犯罪”项目预算的绩效
目标定位在抓捕嫌疑人，并以抓捕
数量来体现产出与效果指标。问题
在于在严打中警局抓捕的嫌疑人越
多绩效就越好是预算相关利益主体
的价值取向所在吗？ 就财政部门而
言，其关注该项目应注重呈现公民
导向的价值定位——社会秩序的可
持续向好；社会公众与媒体关注的
价值取向则是人身安全保障程度是
否全方位得到提升；警局该项目立
项的具体职能处室关注如何利用抓
捕数量获取更多的资金份额，而忽
略全局资金配置效率与配置质量。
可见，仅以抓捕数量难以充分诠释
该项目所应体现的各预算利益相关
主体的价值取向，进而导致部门预
算功能被大大的削弱，绩效评价工
作效果被一定程度弱化。
（二）趋同的评价模式阻断了
预算相关利益主体间的价值耦合
无论是事前绩效评估还是事后
绩效评价所采用的评价模式和流程
一般是财政主导下的预算单位参与
范式。绩效评价的参与主体相对单
薄，尚未将预算利益相关主体依照
各自对预算决策、预算运行及预算
控制影响程度有序纳入财政绩效评
价环节之中。其带来的问题是财政
绩效评价的渗透力和影响力被大大
折扣，一定程度限制了财政绩效评
价在政府绩效评价中应承担的责任
或应发挥的作用，如以绩效方式参
与公共决策，改革或改善既定的公
共政策等。实践过程中存在的突出
问题表现在：事前评估虽将人大代
表及政协委员纳入评价主体，但事
学术研究
A
cademic research